מחקר שדה בנושא שילוט חוצות
מאת שחר סולר
לאורך שולי הדרך ואגני נוף רבים בכבישים ראשיים בישראל מתפתחת תחרות של שילוט. השילוט נחלק לשילוט של חברות המתמחות בפרסום, שילוט של בתי עסק שנמצאים במרחב ושילוט פרטי.
לרוב, השילוט אינו משתלב עם סביבתו ונגרמות פגיעות נופיות ופגיעה באופי השטח הכפרי/פתוח. בנוסף, חלק מהשילוט מהווה מפגע בטיחותי בגלל שהוא מסיט את תשומת הלב של הנהגים מהכביש.
לנושא השילוט הוקדשו חוק הדרכים (שילוט)- התשכ"ו, תקנות דרכים (שילוט) – התש"ם, וסעיף מיוחד בחוק שמירת הניקיון – התשמ"ד. אולם בשטח לא ניכרת שליטה של גורם כלשהו בשילוט ובמשלטים.
מחקר שדה שערך שחר סולר, לאורך כביש החוף וכביש גהה, בסוף אוגוסט 2002, בתחום שבין רעננה לנתניה, העלה כי בתחום זה (17 ק"מ) ישנם לפחות 125 שלטים. 79% מהם חורגים ביחס גודל-מרחק מהכביש, 35% במספר הצבעים, 51% במספר המילים, ל 16% מהעסקים ישנו יותר משלט אחד לעסק וכ 27% מהשלטים פוגעים בקו הרקיע.
עוד עולה כי שילוב השילוט בשטח הינו מינימלי כאשר אין התייחסות להוראות ולסימון המרחב הכפרי/פתוח כפי שמוגדר בת/מ/א 31, אין התייחסות לאזור חקלאי/נוף כפרי פתוח בתמ'מ 3/21 ואין התייחסות לערכיות נופית כפי שהוגדרה בסקרי טבע ונוף שנערכו על ידי החברה להגנת הטבע במרחב (לסקרים אין מעמד סטטוטורי).
מתוך איסוף חומר וניתוח הנתונים ניתן לראות כי ישנו כשל במערכת שנובע ממספר גורמים:
1. שולי הכביש הם אזור אידיאלי לחשיפה מקסימלית, של השילוט, לציבור גדול.
2. החקלאות אשר שלטה במרחב נחלשת ולכן החקלאים מחפשים מקורות הכנסה נוספים.
3. יציאת מסחר למרחב הכפרי גוררת אחריה שילוט של עסקים חדשים.
4. לשילוט עלויות חיצוניות, הנוף הינו משאב ציבורי שלגורמים מסוימים אינטרס כלכלי לנצלו. העלויות החיצוניות אינן מווסתות על ידי מיסוי או בדרך אחרת.
5. השילוט אמור להיות תחת פיקוח הועדות המקומיות בתחומן או תחת פיקוח הועדה המחוזית אולם ועדת המשנה לשילוט של הועדה המחוזית אינה קיימת מזה עשר שנים.
6. חוק הניקיון שנאכף על ידי המשרד לאיכות הסביבה אינו מגדיר מהו שלט לא חוקי כפי שמגדיר חוק השילוט. חוק השילוט נאכף רק על ידי המשטרה הירוקה שפועלת החל משנת 2000. נאמני הניקיון שמונים יותר מ 4,000 פעילים אינם יכולים לפעול על פי חוק השילוט.
7. מדובר במפגע שאינו בלתי הפיך ולכן התייחסות כל הגורמים לתופעה נמצאת במקום נמוך בסדר העדיפויות.
בעבודת המחקר של שחר סולר מועלות מספר הצעות שמימושן, יכול להוביל לשילוב הולם יותר של השילוט במרחב ולשליטה טובה יותר במתרחש באגני הנוף של כבישי הארץ:
1. תכנון – ביצוע תוכנית מתאר ארצית לנוף. רגישות נופית תוכל להגדיר היכן ואילו שלטים ושימושים אחרים ניתן יהיה לקיים במרחב על פי מדד ערכיות. ניתן יהיה לדרוש מעסקים שיתמקמו בערכיות נוף גבוהה ומעלה לעמוד בתנאי איכות סביבה נאותים (נוף) על מנת לקבל רשיון עסק.
2. תכנון – קביעת אזורי שילוט שרק בהם יותר לשלט. אזורים אלה יהיו בתחילת כל קטע דרך בתנאי שהם בערכיות נופית נמוכה.
3. תכנון וחוק – החייאת ועדת המשנה לשילוט של הועדה המחוזית מרכז.
4. חוק – מיסוי השילוט על מנת לנטרל את העלויות החיצוניות שלו. המיסוי יכול להיקבע על פי גודל השלט ומיקומו (קיר המבנה, גגו או מתקן בחצר לדוגמא).
5. חוק – הקשחת חוק השילוט והתקנות הנלוות כך שאכיפתם לא תהיה רשות אלא חובה.
6. חוק ואכיפה – התייחסות לחוק השילוט גם מבחינה בטיחותית כך שמשטרת ישראל תוכל לאכוף אותו על שילוט שמסכן נהגים כגון שילוט נע.לעשות שימוש בנאמני הניקיון שהם מערך פעיל שהוכיח את עצמו.
הגורמים לקונפליקטים וחסמים לפתרון הבעיה
ריכוז כל הממצאים המחקר מוביל למסקנה כי בעיית השילוט נובעת ממספר גורמים:
חשיפה אידאלית – החשיפה לה זוכים שולי הדרך עולה עם העליה בכמות הזמן שהציבור שוהה בכבישים ולכן שולי הדרך הינו אזור אידאלי לפרסום. הרווח הקל שבהשכרת שטח למפרסמים קורץ הן לבעלי הקרקע והן לרשויות המקומיות שהינן למעשה הגוף המאשר הצבת שלטים.
החלשות החקלאות – במקביל, המגמה הנמשכת של היחלשות החקלאות הביאה בשנים האחרונות להפסקת עיבוד ונטישת חלקות חקלאיות. מגמה זו מחזקת את האינטרס של החקלאים שיכולים להציב שילוט בשטחים החקלאיים שנושקים לכבישים הראשיים.
יציאת מסחר למרחב הכפרי – היחלשות החקלאות מובילה לחיפוש אחר מקורות פרנסה אחרים. קיימת מגמת של יציאת עסקים מהמרחב העירוני למרחב הכפרי. כתוצאה מכך גדל כמות השילוט שמשלב פרסום בתי עסק, וכן פרסומי.
טרגדית המשאבים המשותפים – האינטרס של המפרסמים ובעלי הקרקע להציב שילוט פרסומי גדול משל הציבור להתנגד לתופעה שכן לשטחים הפתוחים ולמרחב מעליהם אין למעשה "אבא". הרווח הטמון בפרסום קורץ ואף על פי שלא נערך מחקר יסודי בנושא שחר סולר במחקרו העלה כי בשנת 2000 גילגל שוק פרסום החוצות כשמונים מליון דולר (לינדמן ח.2001), עלותו של שלט בהרצליה לדוגמא, יכולה להגיע ל 47,000 ₪ ל 12 מטרים רבועים, סכום המועבר לרשות המקומית (ה"פ 177112/00). אין הדבר אומר שזו עלותו של כל שלט בכל אזור אך מהנתונים עולה כי בשוק פרסום החוצות טמונים רווחים.
האינטרס החזק של המפרסמים הינו דוגמה לטרגדית המשאבים המשותפים, הנוף הינו משאב שמשותף לכלל האוכלוסיה אך שימוש בו מוביל לרווח של פרטים באוכלוסיה, אותם פרטים ינסו לנצל את המשאב המשותף ככל יכולתם על מנת למקסם את רווחיהם.
כשל במערכת התכנון – על פי חוק השילוט אמורה היתה לקום ועדת משנה לענייני שילוט בועדה המחוזית, ועדה זו לא מתפקדת ולמעשה לא קיימת בעשר השנים האחרונות. משמעות הדבר היא, שכל השילוט במרחב שאינו עירוני בשטח המחקר אינו חוקי ולא יכול להיות חוקי, אלא אם הוגשה לו בקשה שנענתה, לפי יותר מעשור.
בעיות אכיפה – החוק לא מגדיר מהו שלט לא חוקי ועל כן נאמני הניקיון, שהם אוכפי החוק העיקריים בפועל לא מתייחסים לנושא. המשטרה הירוקה שכן פועלת על פי חוק השילוט מוגבלת במשאבים וכח אדם ובנוסף פועלת מכח חוקים סביבתיים רבים ולכן לא יכולה להקדיש את מלוא כח האכיפה לתופעת השילוט.
פתרונות אפשריים
מכיוון שישנו כשל שוק במערכת שגורם לשילוט להיות כדאי למפרסמים, לבעלי הקרקע ולרשויות המקומיות על חשבון איכות הנוף ואיכות החיים של כלל תושבי המדינה יש להתערב בתהליך. ההתערבות צריכה להיות במישור התכנוני, במישור המשפטי ובמישור האכיפתי.
שיפור מנגנונים אלה והעלאת בעיית השילוט לתודעה ציבורית יובילו בהכרח להפחתת כמות השילוט הבלתי חוקי ולהטבה במצב הנוף.
תכנון
תוכנית מתאר נושאית לאגני נוף
נכון להיום אין תוכנית מתאר ארצית או תמ'מ חלקית נושאים לאגני נוף .
באזורים שיוגדרו כבעלי ערכיות נופית גבוהה או גבוהה מאד בתוכניות, ידרש כל בית עסק לעמוד בדרישות איכות סביבה שיכללו גם את נושא השילוט על מנת לקבל רישוי עסק.
כיום, רישוי העסקים מתבצע לפי העיסוק ולא לפי מיקום בית העסק. שלילת רשיון מבית עסק על בסיס סטיה מרשיון העסק נראה כגורם מרתיע שיכול להפחית את כמות השילוט הבלתי חוקי ובעיקר כאשר מדובר באגני הנוף הרגישים.
בנוסף לשילוט של בתי העסק ישנו השילוט המסחרי, שילוט זה יאסר לחלוטין בכל אגני הנוף, שהינם בערכיות גבוהה או גבוהה מאד ויש לשקול איסור מוחלט שלו בכל המרחב הבין עירוני כפי שנקבע למעשה בחוק ובתקנות השילוט.
מס שילוט
כשל שוק נגרם מכך שלשילוט ישנן עלויות חיצוניות. ישנו קושי להעריך עלויות חיצוניות של מפגעים ובדרך כלל מנסים לנטרל אותן על ידי הטלת מיסים (Bourassa S/ 1992).
ניתן לקבוע סף גודל/מרחק מהכביש תחתיו לא יגבה מס על שילוט וזאת כאשר השלט צמוד לבית העסק כמפורט בתקנות. מעל לסף זה ניתן לשקול את הוספת שטח השלט לשטח בית העסק לשם חישוב ארנונה וכיוצ"ב או, להטיל מס על פי גודל השלט עד לגודל מקסימלי ממנו אין לחרוג בשום אופן.
אזורי שילוט
יש לשקול איסור מוחלט על שילוט פרסומי, של חברות ומוצרים, ועל שילוט שאינו צמוד לבתי עסק בכל המרחבים הפתוחים לאורך הכבישים כפי שלמעשה נובע כיום מחוק השילוט. ניתן להגדיר אזורי שילוט. באותו קטע דרך יעשה בצורה אחידה, מסודרת ומינימליסטית.
החייאת ועדת המשנה לשילוט
החייאת ועדת המשנה לשילוט הינה גורם משמעותי שיעזור לפקח על תופעת השילוט, מכיוון שאין כיום ועדה, המשלטים עושים בשטח כרצונם.
משפט
תיקון לחוק השילוט
בכל מקום שנכתב בחוק השילוט רשאי יש להחליף לחייב ובעיקר בסעיפים 7 ו 8 לחוק (בנספח).
סעיף 8 – "הותקן שלט ללא היתר...רשאית הרשות להרוס, להסיר או לסלק את השלט..."
לא יתכן כי ניתן לפעול על פי החוק, יש לפעול על פיו! המילה רשאי מפחיתה מכח החוק ולא מחייבת. אילו יכתב ניתן יהיה לתבוע את הרשות הממונה על אי הריסת או הסרת שלטים, אפשרות זו תחייב את הרשות לפעול על פי חוק השילוט ולהסביר כל שלט לא חוקי.
בטיחות הדרכים
השילוט אינו מפגע סביבתי בלבד אלא גם מפגע בטיחותי שעלול לעלות בחיי אדם ולכן יש לשקול חיקוק חוק על בסיס חוק השילוט שכותרתו צריכה להיות בנושא בטיחות הדרכים. שילוט מסכן חיי אדם יוביל לאכיפת חוק זה על ידי המשטרה.
אכיפה
בהשוואה לפתרונות התכנוניים והמשפטיים נראה כי שיפור האכיפה היינו הפתרון המהיר והקל לטווח הקצר. הדרך היעילה ביותר הינה 'להפריט' אותה כפי שנעשה לחוק שמירת הניקיון:
נאמני נקיון ושילוט
המערך אשר ופעל על ידי המשרד לאיכות הסביבה מונה יותר מ 4,000 נאמני נקיון ופקחים אולם אלה פועלים רק מכח חוק הניקיון. מכח חוק זה ניתן לקנוס משלט לא חוקי.
סיכום דיון ומסקנות
השילוט אשר משנה ומעצב את אופי הסביבה והנוף בו אנו חיים מעלה בצורה חריפה את הדילמה למי ששייך המרחב, האם למפרסם שמשלם על השלט, האם לבעלי הקרקע שמרוויחים ממיקום השלט בשטחם או לכלל הציבור הנחשף לאגנים הנופיים הנצפים מהכבישים.
התהליכים שמובילים להתפשטות התופעה תוארו בעבודה. במקביל לעליה רציפה בכמות כלי הרכב, הנהגים והנסועה (www.pasimlev.mot.gov.il) חלה התדרדרות במעמד הולקחש"פ שאמורה להיות 'בעלת הבית' בשטחים החקלאיים והפתוחים במדינה (קפלן מ. ודיין א. 1996). שימושים שאינם חקלאיים קמים במרחב הכפרי ואכיפת החוקים שקשורים לשילוט 'נופלת בין הכיסאות'. כתוצאה מכך, השילוט לאורך הכבישים הראשיים במרחב הכפרי בו נערכה העבודה דומיננטי ביותר, אינו תואם לתוכניות הסטטוטוריות וגרום לפגיעה בערך החזותי של הנוף.
בשילוט ישנה בעיה מובנית, המשלטים שואפים לכמות צופים ולאיכות צפיה מקסימלים וכן לשילוב הגרוע ביותר של השלט עם סביבתו על מנת להבליטו.
"המראה משקף במדויק את הערכים והאידיאולוגיות שלנו, את הנורמות הנהוגות אצלנו, את היחסים בין בעלי הכוח לבין מי שאין להם אותו, את תמצית מה שחשוב לנו ואת מה שזניח בעינינו" (מרחב. 2001) ולא רק זאת, כיון שהנוף מעצב אותנו כפי שאנו מעצבים אותו יש, להתייחס לתופעה כאילו היא מהווה פגיעה בלתי הפיכה בסביבה ובאיכות חיינו.
אסור שהשטח הציבורי יהיה הפקר לפרטים או גופים שמנסים להרוויח על חשבון המשאבים המשותפים לכלל הציבור, במקרה זה הנוף.
בטווח הקצר קל וזול לשפר את האכיפה אולם ההתייחסות צריכה להיות גם לטווח הארוך ולשם כך נדרשות מערכות התכנון והמשפט לתת את הדעת לתופעה ולהגיב.
צריכת השטח הפתוח על ידי השילוט אינה גדולה אולם האימפקט הסביבתי, הנופי, הכולל היינו גבוה ולכן ההתייחסות לבעיה צריכה להגיע מהרמות הגבוהות ביותר: "שטחי הנוף הפתוח הם משאב לאומי הולך ונעלם, ולכן כל החלטה הפוגעת בנכס זה צריכה להתקבל ברמה הלאומית, דהיינו על-ידי גורמי התכנון הארציים. השילוב בין פיתוח תשתית ושיפור רווחת תושבי המדינה לבין שימור ערכי הטבע, מרחבים פתוחים ונוף, אינו קל כלל ועיקר" (ע"א 8116/99). ניהול משאבי הקרקע מתוך דאגה לכלל ולדורות, עשויה להתקיים רק בידי רשות ממלכתית להשגת רווחים מידיים" (ע"א 8116/99).
שימור הזהות ובכללה הזהות הנופית הוא חיוני. וזאת, לא על מנת להתבדל מסביבתנו ומסביבות אחרות אלא מכיוון שהנוף וסוגי נוף שונים הם שמעצבים אותנו כמו שאנו מעצבים אותם. אילו לא יהיו סוגי נוף שונים, אילו אגני הנוף של כבישי השרון יראו כמו אגני הנוף של הנגב, הגליל, קליפורניה או אירופה נאבד חלק חשוב מהקשר שלנו ושל הדורות הבאים למקום בו אנו חיים.
|
